“科教兴国”战略首次提出于1995 年颁发的 《中共中央国务院关于加速科学技术进步的决定》 ，并在19％年八届全国人大四次会议卜成为基本国策。作为科技创新的前沿阵地和专门人才的培养基地，高等学校是增强我国综合国力和实现“科教兴国”战略目标的重要保证。在包括用地优惠在内的政策支持下，我国高等教育近年来取得了历史性跨越。但我们也应清醒认识到，超常规发展高等教育的负面效应正在日益凸显。就土地利用而言，越来越多的高校用地问题相继浮出水面，不仅影响了高教事业的健康发展，而且成为当前加强和改善土地宏观调控所必须面对和解决的难题。
一、高校土地利用总体粗放并导致一系列经济社会问题
1 ．高校用地规模迅速扩张并且普遍超标
高校用地规模随着高等教育大发展而呈迅速扩张势头。根据上海市教科院发展研究中心发布的 《 中国高校扩招三年大盘点 》 ，随着普通高校从1999 年开始扩招，高校占地面积从1998 年的58 . 0 万亩迅速增加到2001 年的90 .6 万亩，扩张到1.56 倍。不仅全国层面如此，各地高校用地也在迅速扩张。如2000 一2005 年间，河南省高校占地面积增加了2.45 倍，从29448 亩扩大到101547 亩，江苏省高校占地面积则在此期间由4.99 万亩增加到162 万亩，增加了225 倍队高校用地规模的迅速扩张导致了较为严重的粗放用地现象。笔者查询了全国进人“211工程”的大学网站主页，得到其中57 所大学的在校学生人数、校园占地面积和校园建筑面积数据，经过计算发现，每所高校平均占地4774 . 26 亩，生均占地％. 16 平方米，校园建筑容积率仅 0 . 38 （图1 ）。对照 《 普通高等学校基本办学条件指标合格标准 》 ，在这57 所高校中，如果简单以生均占地面积54 平方米（ 0 . 81 亩）为标准，则73 . 68 ％的高校超标，而且超过一半（29 座）高校的建筑容积率低于2005 年全国所有城市平均水平(0.51）。笔者的另外调查还表明，地方所属高校的粗放用地往往更是有过之而无不及。
2 ．大学城或高教园区建设一度遍地开花
为改善高等教育办学条件，形成一个院校密集、具有良好校园文化氛围的教学环境，以大专院校、科研机构为依托，构建高校教育、研究开发与产业开发三位一体的大学城（或高教园区）在国外不乏成功的先例叫，也是促进我国高教事业发展的可取途径。然而，自从1999 年河北省廊坊市东方大学城建设以来，我国各地大学城建设几乎陷人失控状态。根据笔者的不完全统计，迄今全国有22 个省（区、市）已建或曾经拟建大学城59 座（图2 ) ，东、中、西部和东北地区均有（但集中在东部地区），呈遍地开花之势，其中，最大的是南京仙林大学城，规划占地约80 平方公里，最小的也规划占地几千亩。笔者粗略计算了这些省（区、市）大学城规划在校生数、近几年高校招生数及其人口年龄结构后，发现多数省（区、市）大学城建设脱离实际需求，并有个别省份有严重超前之嫌。虽然大学城成为2003 年以来土地市场治理整顿的重点之一并且一度取得显著成效，但从近期相关报道来看, 大学城盲目和超前建设仍有重新升温的可能。
3 ．高校违法违规利用土地现象非常严重
高校规模扩张和大学城肆意建设增大了用地需求，在有效土地供给出现不足时，就很容易导致日益严重的高校违规违法用地问题。以大学城建设为例，虽然土地管理法明确规定，建设占用土地必须符合土地利用总体规划并有年度计划指标，而且征用基本农田、超过35 公顷耕地或超过 70 公顷其他土地必须经国务院批准，但在实际建设中，相当一部分大学城用地布局和规模与土地利用总体规划明显不符，而且调整土地利用总体规划或拆分审批、边批边建、未批先建等现象也不同程度存在，一度成为地方政府违规用地和高校非法圈地的主要表现形式。根据审计署 2005 年 5 月 30 日公告的 《 四城市高教园区开发建设情况审计调查结果 》 ，杭州市小和山高教园区和下沙高教园区建设中，当地政府就是通过调整相关乡镇土地利用总体规划，将5262 亩基本农田指标转移到其他地区，并由省级政府批准征用；廊坊市东方大学城开发有限公司以建“大学城”配套设施等名义通过租用非法圈占了10636亩农民集体土地，其中包括874 亩基本农田和8622 亩其他耕地，并将其中的一部分违规用于建设高尔夫球场。
4 ．高校土地利用不当导致普遍债务缠身
随着高校占地规模越来越大，以大搞基本建设为主要标志的高校土地利用活动逐渐偏离正轨，并导致严重后果。根据相关报告，仅2000 一2002 年间全国新建和改造学生公寓4300 万平方米，新建和改建学生食堂530 万平方米，分别超过和接近新中国成立50 年累计建设总和。由于高校资金原本主要源自财政拨款，而随着校园基本建设的全面展开，财政拨款渐成杯水车薪，在此情形下，银行贷款成为高校建设筹资的主要渠道，如 《 四城市高教园区开发建设情况审计调查结果 》 就显示，截至2003 年底，银行贷款占所调查高教园区实际筹集资金总额的59.42% ；中国社会科学院发布的相关报告更是指出，2005 年以前我国公办高校银行贷款总额高达1500亿一2000亿元，几乎所有高校都有贷款，有的甚至高达10 亿一20 亿元, 而这些贷款也主要用于基本建设。由于高校自有资金不足，其他还贷来源也很有限，审计署2006 年6 月巧日公告的 《 中国农业银行2004 年度资产负债损益审计结果 》 ，就将高校贷款列为中国农业银行当前面临的首要潜在风险。高校债务严重影响了教学秩序和教学质量，如2006 年7 月北京市政府所作 《 关于北京市2005 年市级预算执行和其他财政收支的审计工作报告 》 ，就揭露部分教育事业费被用于归还基本建设贷款，而这与高校大搞基建改善教学条件的初衷相违背。
5 ．高校土地经营扰乱市场吞噬国有资产
债务缠身的高校要走出困境，除了依靠政府拨款外，还要加强资金运作，但当前高校资金运作主要集中在土地置换上，即转让老校区土地并将其所得用于偿还新校区建设的银行贷款。根据相关报道，到2005 年底，江苏省已有13所高校置换了1821 . 88 亩土地，并因之获利24 . 7亿元；浙江省高校土地置换也一直在顺利进行，特别是浙江大学湖滨校区地块更是在2005 年拍得24 . 6 亿元天价；其他如河南、山东等省份也相继开始了土地置换和政府拨款双管齐下的还贷行动。虽然土地置换为高校走出财务困境带来了希望，但此举却很难称为合理合法。根据土地管理法和2001 年 《 划拨用地目录 》 ，高校教育设施用地可以划拨方式提供，而按照相关法律，教育用地不得用于其他用途，而且划拨土地出售时要向省市两级土地部门补交出让金且比例高达40 ％。但从当前实际操作来看，为了体现对高校解困的财政支持力度，不但用途可以改变，而且转让中的相关规费还可以优惠。如江苏省政府2005 年下发的 《 省政府办公厅关于切实做好省属高校老校区置换J 一作的意见 》 就明文规定，“凡需由学校缴纳给地方政府和有关部门的相关规费原则上予以免除”。以无偿或极低价格获取的高校用地在高价推往市场后，虽然使得高校获益，但对于作为所有权人的国家而言则面临大量国有土地资产流失问题，而且也扰乱了正常的土地市场秩序，特别是那些擅自人市的隐形交易更是如此，如一些地方政府以大学城名义征地，将无偿划拨的土地交由开发商进行房地产开发，换取开发商代替政府进行教育设施建设。
二、客观因素不容忽视但主要在于主观认识和行为偏差
1 ．高校大扩招巫需改善教学条件
新中国成立后我国普通高等教育取得了较为长足的进步，特别是改革开放以来发展步伐逐渐加快。根据统计数据，全国普通高校在校生数从1949 年的11.65 万分别增加到1978 年和1998 年的85.60 万和360.79 万。但我国普通高等教育相对于经济社会发展需求而言仍然较为滞后，如1998 年我国平均每万人口在校大学生数仅为27.3 人，大学生毛人学率也仅为6.20 / 0112 ］。有鉴于此，1999 年教育部公布的 《 面向21 世纪教育振兴行动计划 》 提出力争到2010 年实现大学毛人学率15 % ，随后制定的高校扩招政策更是吹响了高等教育大众化的号角。1999 一2001 年间年均扩招幅度高达35 . 42 % , 2002 年后有所降低，年均增幅为17.43 % ，但由于招生规模绝对数已经较大，年均扩招数量仍然高达64 . 04 万，全国普通高校在校生数也于2005 年底达到1659.64 万（图3 ）。随着在校生数量的增加，特别是扩招后的“跨越式”发展，高校教学条件渐显捉襟见肘。以生均校舍面积为例，根据 《全国普通高等教育事业发展统计公报 》 ，1991 年的数值为44.3 平方米／人， 1998 年下降到犯．5 平方米／人。虽然 1999 一2001 年间全国普通高校新增校舍建筑面积1.02 亿平方米，相当于新中国成立后高校校舍建筑面积总和的1.1倍多。但截至2001 年底，如果按在校本专科和研究生数计算，生均校舍面积仍然只有33.72 平方米。由此可见，在校生数量的增加以及高校对改善教学条件的渴望，客观上刺激了高校用地规模的快速扩张和基本设施建设的加快。
2 ．各类评比为高校占地添柴加火
目前社会上各种大学排行榜林立，虽然良荞不齐而且尚无绝对权威，但也在很大程度上混淆了人们的视听。虽然早在70 多年前清华大学原校长梅贻琦先生就说过，“大学者，非大楼也，大师之谓也”，但现有多数排行榜评价体系中除教学质量、科研成果等指标外，校舍面积和科研基地数量常常也是重要指标。为了提高学校在排行榜中的综合得分以吸引优秀生源，一些在教学科研方面处于劣势的学校大肆扩张校园规模并投巨资建设硬件设施。不仅民间的大学排行榜刺激了高校占地和设施建设，政府组织的评建活动也产生了较大负面影响。作为“九五”期间国家重点建设项目之一的“211 工程”，旨在面向21 世纪重点建设100 所左右高等学校和重点学科，而高校要进人" 211 工程”则必须达到一定学生数和占地规模；从2002 年开始的由教育部组织的普通高等学校本科教学工作水平评估的初衷是对全国普通高等学校办学思想、情况和特色等进行全面考察与评价，但拟定的相关标准中就包括了生均占地面积、生均教学行政用房和生均宿舍面积等指标。为了通过评估，原先在这些指标上不达标的高校拼命扩张和建设，特别是有些高校还藉此“东风”，通过夸大在校生规模来达到圈地目的。
3 ．科教兴国战略下的不科学发展观
高校圈地和大学城遍地开花，与地方政府的不科学发展观密切相关。在当前政绩考核体制下，地方政府发展经济的积极性很高，由于“经营”土地不像产业投资那样需要较长时间才能得到回报，因而地方政府很容易在土地利用上误人“歧途”。而随着国家土地管理日益严格，地方政府便在科教兴国旗号下，把城市管理和市场运作等手段运用于高校管理，为高校扩张和大学城建设大开方便之门。虽然不可否认此举理论上可以提高地方科学文化品位、促进地方教育科技发展，但地方政府更看重高校和大学城建设的经济效益以及由此产生的政绩，如把大学城作为本地招商引资的新亮点和祛码，以及看重卖地所得的土地出让金和项目开工建设所增加的税收。南京市在2002 年1月就专门下发了 《 市政府关于加快仙林大学城建设的意见 》 ，明确要求加大土地运作力度保障大学城建设，但后来的实践却证明此举很大程度上是藉发展教育之名而行提高经济增长速度为政府政绩贴金之实。
4 ．高校用地管理不严有漏洞可钻
高校土地从审批到利用管理都有待进一步健全和完善。2004 年颁发的 《 政府核准的投资项目目录 》 规定，大学城建设项目应由国务院投资主管部门核准，土地管理法还规定只有国务院和省级政府才有土地审批权，但是国土资源部的一份调研报告却显示，全国已建或在建大学城存在多头审批现象，教育部、科技部，甚至市、县政府及省发改委、省教委等都可以成为批准设立大学城的机构，土地主管部门甚至不能直接干预；审批程序上也是能省则省，如2002 年8 月广州市政府常务会议决定，对高校建设用地手续进行简化，只要市用地审批领导小组会议审批同意供地后即可办理土地使用权各项手续，而无需核发 《 建设用地通知书 》 。实际土地利用过程中更是缺乏有效监管，致使土地不按既定用途使用现象屡见不鲜。不仅大学城正在成为房地产开发升级的突破口是众所周知的事，高校内部的“教学用地”也常被用于营利用途。
三、严格管理加强调控促进高校持续高效利用土地资源
由于高等教育规模仍将在较长时间内继续增长，科学发展观转化为科学政绩观也需假以时日，高校用地问题有其继续存在甚至恶化的土壤和可能，而改善土地调控效果和促进高校健康发展的现实需要则要求尽快开展高校土地综合整治。
1 ．科学拟定高校用地标准严控规模扩张
为了促进高等教育健康有序发展以切实贯彻科教兴国战略，既要积极保障高校合理发展用地需求，也要从严控制。首先，要科学拟定高校用地标准。现行 《 普通高等学校基本办学条件指标合格标准 》 （教发「2004] 2 号文）的用地标准基本上是沿袭了几十年的高校“生均一分地”的“设学标准”，虽然对不同类型高校进行了分别规定，但在高等教育从精英教育向大众教育发展和土地供需矛盾日益尖锐的今天，再继续坚持这一标准已有严重脱离土地国情之嫌。不仅要考虑高校类型，还要考虑高校所在地区土地资源票赋，更要考虑原本由高校提供的相当部分服务和设施已经实现社会化的事实，适当压低“生均占地面积”、“生均教学行政用房”和“生均宿舍面积”标准，及新设“校舍建设容积率”标准并且规定一般不得低于所在城市平均容积率。其次，要严格控制新、扩建高校用地规模。新办大学和大学易地扩建不仅要经过有关部门的严格审查和批准，用地布局上必须符合土地利用总体规划和所在城市总体规划，用地数量则要纳入土地利用年度计划进行统一管理，特别是对于安排到大学集中区的高校，国土资源部门要基于有关部门审批中对其办学规模的核定，从严掌握用地标准，将新校区和老校区的土地一并计算，严控高校用地规模过快增长。
2 ．加强高校用地分类管理并且强化监督
尽管教育部一再坚持从未正式提过“教育产业化”口号，但高校校园和大学城内大量存在营利性设施或机构却是不可辩驳的事实，这就要求我们重新审视当前大多数情况下将整个“校园”作为教育用地进行管理的方式。首先，应该调整和细化高等教育用地划拨目录。要基于当前我国经济社会发展状况和教育事业改革需要，重新全面、科学界定高校教育用地内涵，确定不同性质用地的供给方式。将高校用地科学划分为非经营性和经营性两类，新、扩建高校的教学楼、实验楼、操场、图书馆、学生宿舍等和教学相关设施用地以划拨方式供应，明显属于经营性的用地要以招标、拍卖或挂牌方式公开出让，性质难定的建设项目则可由当事人申请土地管理部门组织听证来判定出让方式。其次，要加强高校土地的利用监管。高校以划拔方式取得的土地，不得随意改变用途，更不得擅自转让、出租、抵押或“以地联姻”用于招商引资，严禁以办学为名圈占土地建设教职员工住宅或进行房地产开发，各级土地主管部门要强化监督检查，定期清理近年来审批的新、扩建高校用地，对手续不完善、超标准用地、擅自改变教育用地性质的要予以纠正，对违法用地行为则要依据有关法律法规严肃查处。
3 ．政府主导下多部门相互协作共同发力
高校土地利用问题产生的背后是地方政府追求政绩和部门相互纠葛的利益之争，因此，促进高校合理用地也应在政府主导下多部门共同努力。高教事业的公益性和高校的非营利性特征决定了政府是高校圈地和“大兴土木”最终责任的承担者，因此，地方政府应正确解读科教兴国战略，不要被“跃进式”高等教育及其过分夸大的正面影响所迷惑，更不能主动深陷其中。银行部门要加强高校贷款监控，合理控制高校贷款规模，尤其是对于那些已经超过风险警戒线但仍新开工项目的高校贷款要从严控制，既防止和降低银行贷款风险，也避免高校因过度扩张和盲目建设而重走国企资不抵债的旧路。教育部门不仅要配合土地部门做好高校用地情况调查，还要及时汇总各高校依据自身发展规模和现行规划面积定额所测算的未来一定时期需补充用地及校舍数量并通知所在地土地和建设主管部门。土地和建设部门要按照高校建设项目有效批准文件确定的办学规模及 《 普通高等学校建筑规划面积指标 》 （现行标准1992 年由建设部、国家计委和国家教委制定，笔者认为应进行适当修订）核定用地规模，特别是土地主管部门要在土地利用总体规划和年度用地计划控制范围内合理安排高校新、扩建用地，对于分期建设的要分期供地且分期建设规划用地预留时间一般不得超过一定年限（如5 年）。
4 ．妥善处理高校闲置土地和老校区土地
高校新、扩建中所产生的闲置土地和建新区后老校区土地的处理，因为关系到如何保护国有土地资产和照顾高校利益而显得较为棘手。2006 年 7 月1 日起试行的 《 国有土地使用权出让合同补充协议 》 规定，出让人有权向受让人征收土地闲置费并对土地闲置情形进行了说明。为了促进高校集约节约利用土地，提高高校建设用地利用效率，避免当前愈演愈烈的高校圈地现象，高校建设用地也应稳步推行土地闲置收费制度。这要求高校在申请用地时附上经规划部门批准的总平面图，土地管理部门根据高校建设计划和规划方案分期供地，不仅前一期项目未动工建设的下一期项目不予供地，而且未按期动工建设的要依法征收土地闲置费直至收回土地使用权，未按时建成办学的则要追究违约责任。高校新、老校区功能布局应根据所在城市总体规划和学校教学发展需求统筹安排，原校区用地原则上不得转作经营性开发和住宅建设，确需调整用地性质的，必须符合所在城市规划要求并按规定报相关政府部门审批，重新签订土地使用权出让合同并相应调整土地使用权出让金。而高校以原划拨用地与其他用地单位进行置换的，原使用土地必须以有偿方式出让，置换后的新建建设用地严格按前述经营性和非经营性高校用地分类分别采取不同供地方式，置换所得资金也不应全部用于新校园建设，而要根据实际情况上缴一定比例。
5 ．制定专门办法或者部门规章进行规范
城市中的政府机关、事业单位以及军队往往是用地浪费的典型，其中事业单位又以高校最为突出，对这些单位用地的管理是对地方政府土地管理能力的极大考验。2006 年9 月国务院办公厅转发了国管局中直管理局 《关于进一步加强和改进中央单位用地管理工作意见的通知》，同年10 月国土资源部负小苏副部长还在中央单位土地管理工作会议上说，“希望中央单位成为全国节约集约用地、依法使用土地的模范”；而为进一步加强军队空余土地转让管理，规范土地转让行为，国土资源部于2007 年2 月发布了 《 关于加强军队空余土地转让管理有关问题的通知 》 。由此可见，中国政府已经开始着手解决政府机关和军队用地浪费问题，但就高校用地而言，虽然高层早已有所察觉，而且一些省市相继出台了相关规章和制度，但一直未见国家层面的处理意见和办法出台。鉴于当前高校土地利用问题层出不穷及其对土地市场的冲击和对土地参与宏观调控的严重干扰，有必要制定全国统一的针对高校用地的专门办法或者部门规章，对现有高校土地利用行为进行规范，有效协调高教事业发展与严格土地管理关系。
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